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任中平:村民自治遭遇的现实困境及化解路径

时间:2018-01-10 15:57来源:湖南智库网 作者:任中平 点击:

20世纪90年代以来,我国的城市化浪潮蓬勃兴起并得到迅猛发展。相比较而言,农业的投入产出率过于低下,城乡居民的收入差距不断拉大,加之广大农村的基础设施和公共服务严重滞后,城乡之间差别呈现扩大的趋势。改革开放以来,在市场经济的巨大推动作用下,城市的发展势头愈益强劲,而乡村社会则日渐衰颓。在这样的背景之下,我国广大农村迅速兴起大规模的农民进城务工大潮。而随着大量农村人口尤其是农村青壮年的离乡进城,农村“空心化”现象日益加剧,于是逐渐引发了一系列前所未有的突出问题:村民自治制度难以有效运行,村干部队伍严重弱化,基层党组织的核心地位和堡垒作用难以发挥,农村留守群体问题日渐突出,从而使我国农村社会治理面临着一系列严峻挑战。

一、当前我国农村治理面临的突出问题

(一)农村“空心化”使村民自治制度处于空转状态

近年,随着新农村建设和城乡一体化进程的加快,大量农村人口进城致使推行20多年的以行政村为单位的村民自治难以为继,农村“空心化”现象严重,村民自治难以有效运行。当前,在我国广大农村普遍推行近30年的村民自治制度面临严峻挑战,集中表现为“四难”:一是村民大会召集难,二是村民代表大会决议难,三是村级事务群众参与难,四是对村“两委”实行监督难。上述情况表明,村民自治的制度设计迫切需要在新的历史条件下加以发展和完善,迫切需要完善原有的村级治理模式。不久前我们到四川省华蓥市进行调研时了解到,有不少村的常住人口只有100—300人,有的村庄只有几十个人。这样的“空壳村”大量存在,这些村庄基本上没有可供分配的公共资源,村庄事务与村民也没有多少直接利益关系,导致村委会的凝聚力和向心力日益下降。从治理的角度看,“空壳村”的本质实际上是村民自治制度的空转。在四川许多农村,目前人户分离现象突出,大量青壮年进城务工,留下老弱病残和妇女儿童留守在家。在这些留守人口中,妇女、老人的民主法治意识比较淡薄,参与能力不足,大多数对村务漠不关心,结果使村民自治制度往往流于形式。在村民自治主体缺失的情况下,于是,占有职务便利的村干部就借机填补空白,主导了农村的公共事务和政治生活。这样一来,村民自治的主体实际上就由广大村民而异化为少数村干部,结果使村民自治逐渐异化为“村干部自治”,这也就为一些村干部的腐败行为提供了适宜的土壤。

(二)大量农村精英进城使村治主体严重弱化

在村庄“空心化”背景下,农村人口流入城市的数量日益增多,特别是农村精英流失非常严重,导致农村治理主体严重弱化。近日国家统计局网站发布的2016年农民工监测调查报告显示,2016年农民工总量达到28171万人,比上年增加424万人,增长1.5%。从年龄结构看,21—50岁的农民工占比达到77.6%。这表明进城务工的村民中青壮年占了绝大部分,而他们正是农村治理的主体部分。随着大量农村精英进城务工,他们与村庄之间的利益关系日渐疏远,因而对农村公共生活不像以往那么关注。即便是在本村进行村委会换届选举之际,由于时空阻隔,他们在客观上也很难参与村委会选举活动,很难真正行使自己的民主权利。其结果就是三年一次的村委会换届选举难以为继,有不少农村基层干部认为村民自治最难做的工作就是村委会选举。加之目前村干部待遇普遍偏低,而工作压力又大,因而留在村里为数很少的年轻人也不愿意当村干部,于是不少村庄的村干部队伍后继无人。可见,村庄精英流失的直接后果就是村干部队伍弱化,由于没有充足的后备人才,村民们很难通过选举找到满意的“带头人”,有时实在没有办法只好“矮子里面挑高个”,结果选来选去还是那几个老面孔。正是由于村干部后备力量严重不足,因而换届选举也无法选出合格的村干部,反而将一些有势力的恶人选了上来,从而进一步使村庄治理趋于恶化。这就更加深刻地影响着农村公共权力的运作,影响了新农村建设的健康发展。这一现象带来的直接后果是大量农村精英的缺失,从而使农村治理主体严重弱化。鉴于上述情形,前些年国家为了安排大学生就业,同时也为了加强农村干部队伍建设,普遍推行了大学生“村官”政策。但从这一政策实施效果来看,大学生“村官”队伍很不稳定,他们最终还是要回到城市就业,很难对改善农村干部队伍结构发挥多大实际作用。近年,国家在实施精准扶贫攻坚战中,各地党组织又开始实行由党政机关选派优秀干部作为“第一书记”到软弱涣散村和贫困村,以加强村干部队伍建设。但由于下到农村的“第一书记”很难完全丢掉原来所属单位的工作任务,并在短时间内也难以在村里真正扎下根来,而且有的乡镇还给他们委派一些乡镇政府的行政事务,因此,选派“第一书记”加强农村干部队伍建设的作用也十分有限。

(三)基层党组织的核心地位和堡垒作用难以发挥

2016年年底,笔者去广安市做农村调查时了解到,全市村级党组织500多个,带头人平均年龄51.6岁。广安市前锋区提供的数据表明,最近一次换届选出的支部委员一般年龄都在55岁左右。从现有农村党员队伍的情况来看,党员干部年龄老化,文化层次较低,带领群众致富能力差,基层党组织的核心地位和堡垒作用遭遇困境。总的来看,目前农村党组织建设存在两大突出问题。一是农村党员队伍严重老化。农村党员队伍在年龄结构、文化层次、工作能力等方面都存在比较明显的欠缺,因而使党的领导核心地位和战斗堡垒作用难以发挥。最近,我们在四川省仪陇县日兴镇、南部县中心乡的两个村进行调研时也发现,50岁以上的党员所占比例达到70%以上,而文化层次大都在初中以下。二是农村发展新党员难。究其原因,大概有这么几个方面:有的村党支部书记担心自己的职位和权力旁落他人,所以主观上不愿意积极发展新党员。据组织部门的同志讲述,广安市有一个村已经连续16年没有发展一个新党员;有的村是因为很少有年轻人在家,当然也就没有年轻积极分子要求加入组织。此外,还有的村虽然有几个发展对象,但又受党员发展指标限制,所以发展新党员也很难。以南部县中心乡为例,该乡共有14个行政村,去年总共也只发展了5个新党员。

(四)农村留守儿童和留守老人问题日渐突出

城镇化浪潮冲击导致乡村社会日益衰败,从而使各种农村社会问题日渐突出,最集中地表现为留守儿童问题和留守老人问题(近年,随着女性农民工数量的逐渐提升,留守妇女问题相对前些年有所缓和)。

1.农村留守儿童问题

近10年来,农村留守儿童的数量、规模呈现强增长趋势。有研究者以2000年第五次全国人口普查抽样数据为依据推算,2000年农村留守儿童为1981.24万人。而2013年全国妇联发布的《中国农村留守儿童、城乡流动儿童状况研究报告》指出,根据《中国2010年第六次人口普查资料》样本数据推算,全国有农村留守儿童6102.55万,占农村儿童的37.7%,占全国儿童的21.88%。这实际上相当于全国每5个孩子中就有1个留守儿童。从2000年到2010年,全国留守儿童总数从不到2000万猛增到超过6000万。而且,从2013年以后,多数一、二线城市都加强了对非本地户籍儿童的入学限制,造成多数在城市的打工子弟不得不返回原籍就学,这无疑强化了农村留守儿童数量的增长趋势。留守儿童问题不仅仅是学校、家庭的问题,更是政府的问题、社会的问题。留守儿童问题主要表现为:第一,留守儿童上学难。在2001年撤点并校政策实施之前,广大农村的每个村庄都有学校。但此后,全国大量的农村中小学和乡镇中学被撤并,这对留守儿童的影响是巨大的。21世纪教育研究院发布的报告显示,在2000年到2010年期间,中国农村小学减少了22.94万所,占原本总数的52.1%。上学路途的遥远和艰难,导致农村儿童的流失辍学和隐性流失辍学率双双提高。第二,留守儿童心理问题多。由于大量的农村中小学和乡镇中学被撤并,上学路途遥远,大量的农村孩子不得不住校,导致寄宿生的幼龄化。公益组织歌路营2017年初发布的《中国农村住校生调查报告》显示,中国基础教育阶段的寄宿制学生数量为3276万人,其中近60%是父母离家打工的留守儿童。这些农村寄宿制学校学生的心理状况令人担忧。调查发现,这些寄宿生的负面情绪较多、孤独感强烈。其中47.3%的孩子常有负面情绪困扰,63.8%的孩子有孤独感,17.6%的孩子存在抑郁问题,甚至还有8.4%的孩子曾想过自杀。第三,留守儿童安全隐患多。许多农村家庭由于父母外出务工,丢下孩子在家由祖父母看管。所有隔代照顾留守儿童的祖父母,平均年龄为59.2岁,56%的年龄在60岁以下,绝大部分在50—59岁。但是,隔代照料农村留守儿童的祖父母的受教育程度很低,绝大部分为小学文化程度,甚至有8%的祖父和25%的祖母未上过学。不少农村留守儿童跟随祖父母生活,处于隔代监护状态,而祖父母往往由于年纪大、见识少、受教育程度低,因而约束、管教和保护孙辈的能力十分有限,从而使留守儿童在安全保障方面存在着大量隐患。近年,留守儿童遭受意外伤害、意外死亡,留守女童遭受性侵、残害等事件频频发生。

2.农村留守老人问题

长期以来,我国广大农村一直实行以家庭为主的养老方式,子女供养是老年人晚年生活的重要保障。然而,随着承担主要赡养义务的农村青壮年的大量外流,子女无法为留守老人提供养老保障,从而使农村家庭养老的基础被彻底动摇。据统计,我国目前农村留守老人达4000万。近年,随着大量青壮劳动力从农村流入城市,留守老人已成为许多农村常住居民的主体,在降低城市老年人口比重的同时却提高了农村实际老龄化程度。目前,我国农村年龄结构提前进入重度老龄化的平台期,“未富先老”的矛盾更为突出。留守老人大都缺乏生活来源,基本上要靠自食其力,他们不仅要承担繁重的农活,抚养留守在家的儿童,而且还要承受各种疾病的困扰、精神生活的失落,不少人处于“老无所养,病无所医,孤独无助,生活无望”的状态,这对于老年人的晚年生活无异于雪上加霜,各种生存压力导致近年农村老人自杀率大幅上升。

可见,农村留守儿童和留守老人已成为当今最令人关注的社会弱势群体,其产生的社会问题、家庭问题、教育问题、安全问题、心理问题等日渐突出。这两部分留守人员数量极其庞大,总数多达1亿人以上。儿童是我们国家的未来,民族的希望,若不能及时妥善地解决这6000多万留守儿童的问题,若干年后,当这批孩子长大成人进入社会,那就必然会影响全民族整体素质的提高和国家的长治久安。而今天4000多万农村留守老人问题也日益凸显,已然成为两亿多进城谋生的农民工内心深处的一大痛点。这个问题处理不好,不仅影响到广大进城农民工的日常家庭生活,而且影响到广大农村社会的和谐与稳定,最终同样会影响到全面建成小康社会的目标实现和现代化建设事业的持续发展。

二、 当前农村社会治理走出困境的对策思考

(一)适应农村新形势发展,完善乡村治理结构

近年,各地农村在完善乡村治理结构方面已经进行了许多实践探索,大体上形成了以下两种有代表性的经验模式:一是由过去的行政村自治转向新型的农村社区自治。随着新农村建设和城乡一体化进程的加快,大量农村人口进城致使推行了20多年的以行政村为单位的村民自治难以为继。适应新形势发展的需要,湖北省秭归县依据“地域接近、产业趋同、利益共享、规模适度”的基本原则,充分利用农村社会现有的组织资源、财政资源、文化资源和社会资源,按照共同居住、相互联系、有着共同认同感和归属感的标准,将相邻的行政村整合在一起,积极推进新型农村社区建设,实现了村民自治的转型升级,取得了良好的实践效果。这一社区组织既借助于自然村、生产队等传统组织资源,又不限于传统的、天然的、血缘的、行政的组织限制,主要取决于相互的自愿合作。通过组建这种自愿合作基础上的社区组织,满足村民的各种社会化服务需求。这一社区组织是完全意义的群众自治组织,不承担行政功能。自组织的自治活动大大丰富了村民自治的内容,开拓出村民自治的新天地。因此,大力推进农村社区建设,是社会主义新农村建设的基点和平台。二是积极探索新的村庄治理机制,使村民自治在新形势下落到实处。农村的“空心化”导致原有的村民自治制度难以有效运行,因而迫切需要重新构建一种新型村级治理机制。2008年以来,成都市开始了构建新型村级治理机制的实践探索,其主要经验就是调整原有村级组织的职能定位,推行村民议事会制度,优化村级组织运行机制。具体来说,就是把村委会原有的村级事务决策者和集体经济经营管理者的职能,调整为村民(代表)会议和村民议事会的执行者和政府下移公共服务和社会管理职能的承接者。而村民议事会作为一种常设的决策机构,受村民(代表)会议委托,在授权范围内行使村级事务的议事权、决策权、监督权。实践证明,这一新型村级治理机制受到广大农村党员群众的普遍认可,实现了村级公共事务的决策权和执行权的分离,理顺了村党组织、村民议事会和村委会之间的关系,体现了广大农民群众在农村公共服务中的主体地位和村民议事会在村级公共服务事项中的决定作用,显示出蓬勃生机与活力。近年,成都市又在全面推行村民议事会制度的基础上,进一步搭建基层协商议事平台,深入开展基层协商民主实践,制定和完善基层协商议事的程序和办法,有效地提高了村民参与村庄公共事务的积极性,协调了农村社会成员之间的利益冲突,化解了基层社会的复杂矛盾,使村民自治制度在新形势下落到实处,从而取得了显著的成效。

(二)采用多种措施办法,优化乡村治理主体

第一,吸引农村精英返乡建设新农村。解决“空心化”问题并非是要动员广大进城务工农民重新返回农村,而是要采取各种政策措施鼓励一批农村精英返乡建设新农村,从而优化目前的乡村治理主体。四川省遂宁市近年进行了大胆探索和实践,结合村党组织和村委会换届,积极吸引外出务工的优秀人才回乡建设家乡,在创新基层党组织建设和深入推进农村改革发展上取得了双重实效。在2013年10月开展的村级党组织班子换届工作中,从全市当选的2200名村(社区)党组织书记来看,从外出务工经商人员中回引99人担任书记,较上届回引人数增加28%。各县(区)通过在外出流动党员集中地召开村级党组织换届“招贤引能会”“换届职位推介会”等形式,吸引在外务工经商优秀人才回乡参选。通过面向社会公选,回引外出务工经商人才,选拔了411名适应市场经济发展、致富能力强、带富能力强的外出务工经商优秀人才进入村党组织班子。换届后,班子年龄、文化、性别结构实现合理搭配、逐步优化,为全市基层党组织带头人队伍的长远建设奠定了基础。

第二,充分发挥现代乡贤在新农村建设中的重要作用。为了优化乡村治理主体,还应充分发挥现代乡贤的积极作用。借鉴日本、韩国以及我国台湾地区乡村治理的成功经验,通过传统文化来培育乡村治理主体,是一条切实可行的路径。乡贤文化作为传统文化的重要内容,对于重构乡土文化具有重要意义。以乡贤为主的乡村精英及其成立的民间组织,是当前乡村治理的一支重要力量。乡贤治村相较于其他治理主体而言,具有两方面优势:一是乡贤生于乡村长于乡村,对于乡土社会有自己的历史记忆,而这些记忆刚好最能够引起当地人的认同感,从而增强乡村社会的凝聚力。二是乡贤为基层政府和村民之间的有效沟通搭建了桥梁。他们经历过社会的磨炼,视野开阔、人脉广泛,相较于多数村民能力更强,村民愿意接受和信任他们,政府的政策、制度通过乡贤传播给村民收效更大。例如,广东和浙江一些地方的乡贤群体在乡村治理中就发挥了很好的积极作用。据报道:浙江台州市启动“万名乡贤帮千村”活动,受到当时的省委书记夏宝龙的高度赞誉。2016年以来,台州市全面推行乡贤文化助推基层治理工作,以开展“万名乡贤帮千村”活动为载体,打出道德育村、项目扶村、文化治村等系列组合拳,落实产业开发、基础设施建设、公益事业发展等各类项目4200多个,全市1988个经济薄弱村实现乡贤结对全覆盖,帮扶资金达114.2亿元。台州市还要建乡贤名录数据库,从而为更好地发挥现代乡贤的作用创造有利条件。

第三,把塑造新型农民作为新农村建设的核心。要实现乡村治理主体的优化,还必须把塑造新型农民作为核心问题来抓。这是因为,归根结底,农民才是新农村建设的主力军,是乡村治理的主体力量,农民素质的高低最终决定着新农村建设的质量和水平。为此,必须加强农村公共文化建设的力度,注重农民文化素质的提高,用先进文化塑造农民,用文明风尚熏陶农民,提升广大农民当家做主的民主意识和参与公共事务的能力。同时,还应加强农村民间组织的培育,积极开展各种民间组织活动,以此来锻炼和提高留守村民的自治能力,使他们走出一家一户的小圈子,逐渐学会站在共同体的角度思考问题,这有助于培育他们的公共精神,还可以丰富农村的组织资源,为实现乡村社会的良好治理积累社会资本。

(三)创新基层党建制度机制,加强农村党员干部队伍建设

第一,要打破农村新党员发展的瓶颈制约,创新党员发展的制度与机制。为了破解当前农村新党员发展难、农村优秀青年人才党员发展少和村级组织后备干部缺乏的难题,我们在调查中了解到雅安市荥经县天凤乡党委根据实际工作需要,在该乡专门组建了一个青年人才党支部,其主要职责是按照乡党委部署,统筹指导村党组织发展青年人才党员工作,有计划地重点培养农村青年人才中的积极分子,并通过青年人才党支部直接发展农村青年人才加入党组织。这是加强农村基层党组织建设的一项很有意义的创新举措。此项工作目前正在积极开展之中,已表现出可喜的发展势头,并且得到来自各方面的良好反映。

第二,要为农村基层党员干部提供更多的发展空间和机会。不久前我们在仪陇县调研过程中了解到,四川省在2016年年底村干部换届过程中,实行了两项激励政策:一是从优秀党支部书记中选拔乡镇干部的激励政策,给予其中的优秀者事业编制,实行重奖重用;二是从村干部中定向招录公务员,这在一定程度上也调动了村干部的工作积极性,给他们提供了更多的发展空间。这些政策措施在基层党员干部中产生了很好的激励作用,形成了良好的政策导向。不过,基层的领导同志同时又表示,这些激励政策的力度还不够大,实际效果非常有限:前一项激励政策的实施结果,全县总共只有5个指标;而后一项激励政策实施下来,全县只有1个指标。因此,基层的党员干部热切希望加大此项政策的激励力度,建议把从优秀党支部书记中选拔乡镇干部这个政策长期化、制度化,并且在每届任职期中也能够增加一次奖励机会。同时,还建议把从年轻村干部中选拔优秀人才进入公务员队伍的指标适当增加,并把选拔对象的年龄适当放宽到40岁。

(四)构建全社会支持保障体系,着力解决农村留守群体问题

近年,农村留守群体的规模越来越庞大,影响越来越广泛,解决问题的紧迫性也越来越突出。而这一问题的解决是一个复杂的系统工程,需要政府、学校、家庭和社会乃至留守群体自身等各个层面的共同努力和协调一致,构建一个全社会的支持保障体系,这样才有望取得切实可靠的效果。

第一,加强对农村留守群体的关爱和保护工作,维护他们的合法权益,是各级政府的重要职责。首先,必须充分发挥各级政府的主导作用。必须看到,城乡二元体制的存在是农村留守群体问题产生的最核心的原因。因此,政府必须加快城乡二元体制改革步伐,解决附加在城乡二元体制上的各种资源和利益分配问题,如就业、就学、社会福利、社会保障制度等,让农民和城市居民一样享有同等的权利,拥有同等的机会,这才是城乡二元体制改革过程中要认真解决的问题。其次,随着城镇吸纳农村人口的能力增大,二元户籍制度就可以逐渐转向一元户籍制度,这样,城乡二元体制的改革就可以取得实质性的进展。这是革除城乡二元体制弊端,进而有效解决农村留守群体问题的关键性制度措施。再次,要以户籍制度改革为中心,进一步推进社会保障、教育和医疗等制度的完善和创新,逐步缩小城乡差别,降低农民工及其家属进城居住的经济成本,促进农民工向城市居民转变。同时,政府还应尽快完善各种农村社会保障制度,加大农村公共服务投入,特别要集中财力优先安排农村留守群体紧迫急需、受益面广、公共性强的公共服务项目,切实保障留守群体的各项权益。

第二,帮助农村留守群体摆脱目前困境,同时必须充分发挥学校、家庭和社会等各个方面的积极作用。首先,为帮助留守儿童走出困境,全社会应逐步建立一整套农村留守儿童教育监护体系,充分发挥社区的综合教育功能,形成以社区、学校和家庭为主的立体式教育管理网络,包括:社区要构建农村社会救助机制,采取结对帮扶的办法,及时了解留守儿童的实际情况,细心照顾其生活,积极组织一些活动,架起一座留守儿童与外出父母之间沟通的桥梁;学校要为留守儿童提供更为体贴关怀的学习和生活条件,强化对留守儿童的监管力度,加强农村留守儿童的心理健康教育;进城务工的父母也要经常性地与孩子进行情感交流,更多关注孩子的学习情况和健康成长。其次,随着农村家庭养老功能的逐渐弱化,农村养老服务的社会化、专业化、标准化迫在眉睫。因而,引入市场机制放开养老服务业市场,整合社会资源,利用民间力量和社会工作专业人才,走专业化养老之路将是社会发展的一大趋势。因此,需要在政府的主导下,强化财政支持,加强社会工作相关制度建设,从政府、社会、社会工作介入等方面入手,以政府购买服务的形式,引进农村社会工作者,整合当地资源,建立民间养老体系,充分发挥专业社工的作用,同时,利用非政府组织充足的资金与丰富的经验,更好地发挥社会工作在解决农村留守老人养老问题中的作用。

第三,要从根本上解决农村留守群体的实际困难,也离不开农村留守人员的积极努力和相互配合,因而也需要充分发挥他们自身的能动作用。这就应当做好以下两方面的具体工作:一方面,需要基层政府以及村自治组织加强农村社会治安综合治理,加强法治观念的宣传和教育,强化农村弱势群体的司法保护,加大偏远山区的执法力度,坚决打击侵权行为,净化农村社会环境,提高农村留守群体的安全感。同时,要加大力度净化学校及社区的文化环境,开设一些图书室、活动室和娱乐场所,以方便留守儿童和留守老人学习和娱乐,尽量丰富他们的精神文化生活。另一方面,还要加强对农村留守人员的普法教育和维权宣传工作,培养和提高他们的自我保护和自我防范意识,并且,村自治组织还可以帮助他们组织起来,开展一定范围内留守家庭之间的互助活动,在留守群体间构建新型互助关系,充分发挥留守群体互助组织在情感交流、文化生活、婚姻家庭安全保障等方面的能动作用,做到保持经常沟通,及时发现问题,遇到困难共同商讨解决,提高其互助和自助的能力,从而减轻留守群体面临的各种压力,进一步增强他们应对生活中各种困难和问题的实际能力。

来源:《河南社会科学》2017年第09期

(责任编辑:管理员002)

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